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省人大常委郝士权先生2016年人大议案-关于制定《四川省养老服务促进条例》的议案
来源:    发布时间:2016-02-02    点击次数:1119

    四川省是全国省级户籍人口第三、常住人口第四的西部农业大省,于1997年早于全国二年进入人口老龄化。据四川省民政厅《2014年社会服务发展统计公报》显示,2014年底全省60岁及以上老年人口1649.03万人,其中65岁及以上人口1114.28万人。以《四川统计年鉴2014》的数据,2013年末四川省户籍总人口9132.6万人为标准,2014年底全省60岁及以上老年人口占全省户籍总人口的比重约18%。四川省人口已经进入“三低一高”时期,即低出生、低死亡、低增长、高老龄化率。


    据四川省老龄办《基于第六次全国人口普查结果的四川未来30年人口老龄化预测》,四川省人口老龄化呈现出六大特征:一是人口老龄化将逐年加重。到2036年,60周岁及以上老年人口总数达到2609.33万人的峰值,将占总人口的32.97%。二是老年人口基数大,高龄化程度加重。到2037年80周岁及以上高龄人口将达峰值,届时占60周岁以上老年人口总数的18.96%。三是老龄化程度区域间差异大。川中资阳、眉山等市老龄化程度较高,川西高原少数民族地区老龄化程度相对较低。城市老年人口少、农村老年人口多。四是老年人家庭空巢率持续上升。随着家庭小型化以及独生子女父母数量不断增加,空巢家庭越来越多。五是失能、半失能老年人口比例较高。六是老龄化超前于现代化。四川是在城乡二元结构依然存在的情况下进入人口老龄化的,属于未富先老。


    面对我省进入老龄化社会,并且呈现出老年人口基数大、增速快、高龄化、失能化、空巢化明显的趋势,再加上我省未富先老的省情和家庭小型化的结构叠加在一起,养老问题变得异常严峻,“老有所养”、“老有所依”已成为当今社会关注的焦点。但与此同时,我省养老服务业发展较为滞后,与我省日益加深的人口老龄化水平不相适应,不能满足社会不同层次人群对养老服务的需求。归纳起来共有七个方面的问题:一是养老服务发展保障机制还不够健全。需要在省级层面加强对养老服务发展的组织领导、统筹协调和督促检查。需要加大资金保障力度,特别是要健全区、街(乡、镇)两级老龄事业经费投入机制。二是养老床位严重不足,供需矛盾突出。据四川省民政厅《2014年社会服务发展统计公报》显示,2014年底全省60岁及以上老年人口1649.03万人,然而相应的,2014年底全省各类养老服务机构3409个,拥有床位422246张。年末在院人数307229人,每千名老年人拥有养老床位25.6张。其中,农村养老服务机构2783个,城市养老服务机构297。可以说远远不能满足广大人民群众对养老的需求。三是养老服务设施供给不足。社区小型养老机构、日间照料中心、老年活动站等设施紧缺,需要通过设施规划、土地供应、资金支持等途径,大力扶持养老机构和托老所等社区养老服务设施建设。四是养老服务产业发展滞后。引导社会资本进入养老服务领域力度还要加大,民营企业建设养老服务机构在登记注册、土地使用等方面还存在障碍,规划、土地、建设、工商等审批部门需要对养老机构建设给予更多支持。五是养老服务医疗功能较薄弱。养老机构护养型床位远不能满足老年人的需求,社区护养型托养机构严重不足,社区服务重照料轻医疗,欠缺老年人迫切需要的医疗保健服务和精神慰藉服务,需要加快护理院建设,启动探索建立长期护理保险制度,推进医养结合。六是养老服务领域规范化程度不高。还没有建立起统一的养老服务评估体系,社区居家养老服务缺乏规范标准,行业自律和监管力度不够,服务质量参差不齐,需要加快建立养老服务技术、质量、监督等规范体系。七是养老服务人才不足。养老服务从业人员收入少、待遇差、社会地位低,养老服务行业协会发展缓慢,专业队伍自我组织程度低,需要从教育培训、薪酬制度、职级晋升等方面加快养老服务人才培养。


    按照国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)、四川省政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》(川府发〔2014〕8号)和四川省政府办公厅《关于印发四川省养老与健康服务业发展规划(2015—2020年)的通知》(川办发〔2015〕96号)等一系列文件要求,有鉴于天津、浙江、江苏等省、市养老服务条例的陆续出台,结合当前我省养老服务业发展的实际情况,为早日扫清发展障碍,实现我省“到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑,功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”的目标,建议省人大针对我省养老服务业发展的一些制约因素,尽快启动相关立法程序,尽快制定《四川省养老服务促进条例》,从法律上对养老服务业发展予以根本上的保障,不断满足老年人持续增长的养老服务需求。其中,条例应该体现出以下内容:

    一是加强政府规划及经费保障。政府应当将发展养老服务纳入本地区国民经济和社会发展规划,制定专项规划和年度计划,建立并完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养融合发展的养老服务体系。在制定城市总体规划、控制性详细规划时,应当按照人均用地不少于零点二平方米的标准,分区分级规划设置养老服务设施。各地应当确保每年新增养老服务用地数量不低于本地区年度预留用地指标的百分之一。同时,政府还应将养老服务事业经费列入同级财政预算,并根据本行政区域老年人口自然增长情况等因素,建立稳定的经费保障机制。

    二是大力发展居家养老服务。在中国,大多数的老人还是选择在家中养老。居家养老是解决我省老龄人口基数大、养老机构基础差的基本途径。建议尽快编制我省居家养老服务发展规划,制订实施方案逐步建立县区、街道(镇)、社区(村)三级居家养老服务网络。实施居家养老试点示范工程,在县区、街镇建立居家养老服务指导中心,负责居家养老服务的培训、示范和统筹规划;在社区(村)设立居家养老服务中心,负责统筹开展社区日间照料和居家养老上门服务。通过实施典型引路、以点带面,促进居家养老服务城乡一体化。另外,对居家养老较为困难的老年人,政府和社会应当提供必要的支援和帮助,并根据其身体和经济状况,给予养老服务补贴和护理补贴。

    三是完善社区养老服务设施及功能。社区养老可以很好为老人提供更加周到和细致的养老服务。建议在条例中明确将社区养老服务设施建设纳入城乡社区配套用房建设范围,新建住宅小区按每百户不少于二十平方米的标准配套建设社区居家养老服务用房,已建成的住宅区按照每百户不少于十五平方米的标准调剂解决。创新社区养老服务运行机制,强化社区服务中心资源统筹作用,制定社区托老所管理办法,确立设置标准、职责功能等制度规范。制定社会力量开展社区居家养老服务扶持政策,完善购买服务、运营补贴、收费减免等举措,鼓励专业服务机构以及其他组织和个人,为居家的老年人提供餐饮家政、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。 


    四是扶持社会力量兴办养老机构。地方各级政府和有关部门应当通过购买服务、提供补贴、金融支持等方式,鼓励和支持社会力量举办养老机构、其他养老服务组织;或者通过购买服务、委托管理、承包经营、合资合作等方式,鼓励和支持社会力量运营政府投资建设的养老服务设施。在用地方面,公益性养老机构设施用地,可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地;经营性养老机构设施用地,依法办理有偿用地手续,优先保障供应。在财政补贴方面,政府按照规定对符合条件的养老机构给予相应的建设补贴和运营补贴;同时政府也可通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保和风险补偿等措施,引导信贷资金和社会资金投向养老服务业。在融资方面,政府应帮助养老机构和其他养老服务组织拓展融资渠道,支持通过发行债券、证券等渠道融资。在税费方面,养老机构依法享受国家规定的税收优惠;对与养老机构有关的行政事业性收费,按照国家和省有关规定予以减免;养老服务设施用水、用电、用气、用热,按照居民生活类价格标准收费;有线电视基本维护费按照当地居民用户终端收费标准减半收取;养老服务设施安装电话、有线电视、宽带网络免收一次性接入费。

    五是积极推进医养融合发展。医养融合发展是健康养老产业发展的趋势和重点。支持有条件的养老机构设置医疗机构,支持有条件的二级以上综合医院开设老年病科,增加老年病床数量,做好老年慢病防治和康复护理;鼓励医疗机构转型或增设老年护理机构,建立医疗机构与养老机构协作机制、社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系;支持社会力量举办护理院、康复医院和提供临终关怀服务的医疗机构;明确医疗机构开展养老服务的优惠政策,鼓励社会力量兴办医养结合机构,鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展。通过医疗机构提供的养老服务,符合条件的,享受养老床位补贴等民政养老相关政策;养老机构提供的医疗服务,符合条件的,应纳入城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围;建立符合我省实际的医养融合服务模式,促进全省医养融合保障体系建设。